改革开放四十年来我国特殊教育政策演进与逻辑（三）

2、我国特殊教育政策历史演进逻辑

   一项教育政策因关系国计民生，利益相关者众多制定和实施过程复杂，难以用单一模式进行分析，通常需要综合运用多个分析模式以“发生学取向、过程取向、目的取向和政策话语取向”为框架的分析模式因突破了单一政策分析模式对教育政策演进逻辑解释的局限，而越来越受到关注。本文试图借助于这一分析框架对改革开放以来我国特殊教育政策的演进逻辑进行多维度分析，以揭示出所蕴含的深层因素。

2.1 发生学取向：多元主体的利益博弈

   发生学视角突破了传统“科学－理性”视角对政策问题源流未能进一步进行回溯性研究的局限，通过对“政策问题如何产生”的聚焦，以个人需求为起点，详细阐释政策问题形成的脉络和发生机理。其中，因利益主体的多元性，其诉求必然也呈现出多样化，而为满足自身的需求并实现利益的最大化，众多利益主体在政策场域中将展开激烈的角力，最终的公共政策即为竞争后所达成妥协与平衡的结果。因此，多元主体的各自诉求与所展开的利益博弈成为探寻政策变迁的动力机制的出发点。特殊教育政策作为一个系统整体，它是在政府、社会、学校、家长等众多子系统协同驱动下而形成的，其意义在于对这众多利益相关者的诉求进行调和。因此，特殊教育的每一次变迁，都是利益相关者间一次博弈的结果，其本质是社会利益的再分配，而特殊教育利益博弈的过程主要体现在其管理权的变化上。改革开放以来，特殊教育管理体制经历了管理重心高度集中“到“简政放权、权下移“再到管理重心重新上”的演变过程。在19月5年教育体制改革之前，高度集中的政治经济体制影响，政府主要通过指性、计划性实行包办学，其管理由中央政府直接控，星现出一元化管理局，大一统利益精局。中其中央于1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》开启了我国新一轮的教育体制改革，管理体制改革也应运而生，文件提出“基础教育管理权属于地方”，并确立了“地方负责、分级管理”的原则。这一原则在全国人民代表大会于1986年制定的《中华人民共和国义务教育法》中得到确认。1989年国家教育委员会发布的《关于发展特殊教育的若干意见》中更具体地提出了“地方负责，中央给指导帮助，有关部门分工协作，社会各界积极支持（的管理体制。在这种体制下，地方政府为了完成“两基”的考核指标，成为推动特殊教育发展的主要力量。但随着残疾学生义务教育入学率的持续攀升，残疾学生数量的不断减少，加之以税费改革的影响，乡镇集资办学遭到破坏，使得城乡间特殊教育发展差异进一步加大，这一动力机制力量连渐减退。为走出当前困境，实现资源的最优配置，进一步推动特殊教育发展，管理体制重心重新上移，这一趋向得到了法规的确认。国务院于2017年对1994年制定的《残疾人教育条例》进行了修订，其中最为显著的变化是政府责任归属的上移。在国务院于1994年颁布的《残疾人教育条例》中提到“各级人民政府应当加强对残疾人教育事业的领导……改善办学条件，而在2017年《残疾人教育条例》中修订为“县级以上人民政府应当加强对残疾人教育事业的领导……，从“各级”到“县级”的转变，是将管理权从乡镇政府收回，表现出一种管理权的上移。

2.2 过程取向：“效率优先”到“公平导向

   教育政策是价值选择的结果，是对价值的权威分配，教育政策的核心和灵魂始终围绕着价值问题展开，不仅体现在价值分配的形式直接影响教育政策活动，而且价值分配本身就是教育政策。改革开放之初，“发展才是硬道理”的核心指导思想深刻影响了特殊教育的价值取向，发展导向下的效率追求成为最初的价值目标。在改革初期注重教育秩序恢复和重建的背景下，义务教育的普及被摆在首位，全国人民代表大会于1986颁布了《中华人民共和国义务教育法》，其中提出“地方各级人民政府负有举办特殊教育学校（班）的责任）”，在一部义务教育法律中列出特殊教育，其意义在于强调特殊教育的正式地位以及提供了强制普及的法律依据。之后，政策一直聚焦于残疾学生的义务教育普及工作。每五年一制定的“中国残疾人计划纲要”中均明确列出了义务教育入学率指标，凸显出对规模效率的重视。在此背景下，扩大招生规模、增加招生类别、开展随班就读等政策措施迅速开展，残疾学生的义务教育入学率持续攀升。但在一片欣欣向荣的背后仍然存在着残疾学生入学、在学的城乡差异、区域差异依然很大的问题，为走出这一困境，也为促进我国残疾人小康进程的建设，国家进一步推进特殊教育深化发展，即转向均衡发展、融合发展，价值目标趋以公平为导向。“公平”一次开始更加频繁地出现在特殊教育政策文件当中，如，教育部等八部门于2009年颁布的《关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》中更是明确提出“教育公平”与“社会和谐”的发展目标，将公平推向了一个新的高度。融合教育因蕴含尊重多元、异质平等等价值观具有伦理道德优势，成为平等、公平的代名词，并于2017年国务院修订的《残疾人条例》中被正式确认，公平与质量成为我国特殊教育发展最新的价值取向。

资料来源：《中国特殊教育》2019年第3期。